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关于院庭长监督指导重大案件的实证研究
作者:权静  发布时间:2021-10-27 13:12:48 打印 字号: | |

 言

 2018年,为全面推进依法治国、深化司法体制改革推动审判业务骨干回归办案一线、简化办案层级、落实司法责任制,为人民群众提供更加优质高效司法服务,中央编办、最高人民法院联合印发《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》。该通知的核心要求在于精简法院内设机构,结合案件数量、案件类型、难易程度和人员结构等实际情况灵活组建审判团队,深入推荐审判权运行机制改革,落实法官、合议庭办案主体地位,提高办案质量效率。此举旨在理顺职能、优化分工的基础上,精干设置内设机构,严格控制内设机构规模,实行扁平化管理,减少管理层级,优化工作流程,提高运行质效。随着新型审判结构的建立,审判庭室规模扩张,随之而来的是管理跨度和复杂程度进一步增加,法官素质良莠不齐,原有的个案审批式的案件质量控制模式已经被打破,却未完全建立起有效的案件质量控制方式,法官素质良莠不齐,在一定程度上会对审判质效产生负面影响。在此背景下,院庭长如何正确有效的监督指导重大案件、保证案件质量,面临着新的挑战。

  一、多维视角下院庭长监督指导重大案件的现实状况

 (一)全景观测:全国代表地区院庭长监督指导重大案件的现状考察

   1、湖南高院的基本做法

 2018年5月,湖南高院出台了《关于进一步落实院庭长审判监督管理职责的办法(试行)》,细化了最高人民法院确定的院庭长有权事中监督的四类案件的范围,即指涉及群体性纠纷的案件,疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件,可能发生类案冲突的案件,可能发生违法审判的案件。规定了四类案件的发现主体、监督权限、监管方式,要求立案部门、业务庭室、监察部门、新闻宣传部门等多部门在多环节对四类案件进行甄别。院庭长可以采取查阅卷宗、旁听庭审、要求独任法官或合议庭在规定期限内报告案件进展和评议结果等方式进行。为防止院庭长监督越位,《办法》规定院庭长对独任法官或者合议庭报告案件的审理过程或评议结果有异议的,不得直接改变合议庭意见,但可以要求合议庭复议一次,如果合议庭不复议或者经复议不改变原合议意见的,可以按程序提交专业法官会议或审判委员会讨论。同时,院庭长对四类案件监督管理的过程及监督结论应当记录在《案件监督管理登记表》中,并在网上审判管理平台中予以标注,全程留痕、附卷归档。《办法》还规定了责任追究,同时加强了对法官和监管者依法履职的保护。

  2、吉林高院的基本做法

 2019年5月,吉林省高院出台了《吉林省高级人民法院关于规范院庭长审判监督管理职责的办法(试行)》(以下简称《办法》)。《办法》共计6章23条,强化了院庭长审判管理、审判监督职责履职指引,并对“四类案件”的发现机制、启动程序、监管方式和责任追究等进行了细化、明确。《办法》明确规定了院长主要行使9项审判管理职能,副院长履行9项审判管理职责,庭长履行12项审判管理职责,副庭长协助庭长履行审判管理职责。《办法》明确、细化院庭长“四类案件”审判监督管理职能,院庭长对“四类案件”的监督管理,可以采取查阅卷宗、旁听庭审、审核审理报告、要求独任法官或者合议庭在规定期限内报告案件进展和评议结果、提供类案裁判文书或者检索报告等方式进行。《办法》明确院庭长在履行审判监督管理职责时严格禁止的情形:一是违反规定或超越授权行使审判监督管理权;二是违反规定对案件处理作出批示或提出具体处理意见;三是违反程序规定变更案件的审理程序、审理期限;四是违反程序规定对审判、执行工作中的相关程序性事项作出决定;五是违反规定直接改变独任法官或合议庭对案件的裁判结论;六是违反规定对未参加审理案件的裁判文书进行签发;七是其他违反法律、纪律规定,干扰、过问独任法官或合议庭依法独立审理案件的行为。

  3、海口中院的基本做法

2016年7月份以来,海口中院在落实司法责任制的过程中,对于推进院庭长监督指导重大案件也出现了不想管、不愿管、不会管的现象,导致裁判质量下降,司法公信力受到质疑。对于此问题,海口两级法院首先统一认识,明确院庭长监督指导重大案件是其不可推卸的义务。第二在管理方式上由个案结果正义转变为对类案统一裁判尺度、办案程序合法的监管。再次明确了院庭长审判监督管理的权力清单(8项)和负面权力清单(7项)。第四注重建章立制,明确了院庭长监督指导重大案件的工作流程,使其具有可操作性。通过以上举措,案件质量得到了提升。

 小结:上述法院在推行院庭长监督指导重大案件的过程中,在统一认识的基础上,均出台了较为详尽且可操作性强的规章制度,尤其是对院庭长的权力范围列出了清单及操作流程,便于政策实际落地。

 (二)地区采样:包头地区院庭长监督指导重大案件的运行状况

 1、调研视角一:问卷调查数据分析

为开展本次调研,课题组特别制作了调查问卷,发送至包头市两级法院,调查对象为院、庭长及员额法官。在为期一周的调研期内,共回收调查问卷72份。从调查问卷显示的数据来看,大多数员额法官对于院庭长监督指导重大案件比较推崇,认为对提高案件质量具有帮助,但也担心权力异化干扰办案。另外,目前此项制度仍处于初步探索时期,对于如何建章立制、构建组织形式、如何召集发起、稳控案件质量都存在困惑和争议,与其他地区相比,明显思考不足,在现实中贯彻落实的并不到位,尚未形成常态化工作机制。(数据详见附件一)

   2、调研视角二:田野调查访谈手记

为开展本次调研,课题组对包头市两级法院部分院庭长及员额法官进行了访谈。通过田野访谈,可以得知大多数员额法官对于院庭长监督指导重大案件较为推崇,其核心原因在于需要开拓思路、进行咨询、防止思维盲区、提高裁判质量。但对具体组织方式、组织成本、运行效果都抱有怀疑态度,主要依赖院庭长自上而下进行推动,审判一线与审判管理部门存在脱节的现象,尚未达到预期设定,未能满足一线法官现实需求。与其他地区相比,制度设计短板明显。(访问手记详见附件二)

  3、调研视角三:昆区法院院庭长监督指导重大案件的实践情况

因内设机构调整,为优化审判资源配置,明确审判组织权限,确保法官依法独立公正履行审判职责,昆区法院根据上级要求,结合本院审判实际,制定了《昆区审判执行监督管理实施办法》。该办法中明确规定入额院庭长需直接承办重大、疑难、复杂的案件。对于最高院规定的四类案件,要求承办人应当随时报告案件进展情况、处理意见,院庭长认为有必要的,应建议合议庭重新评议、法官联席会议讨论或提请审委会研究决定,但不得直接改变承办人意见,且监督指导需全程留痕。除此之外,还需对结案率、扣审率、发改率等关键性指标进行日常监测监管。同时,为保证案件裁判质量,昆区法院选择了类案专审的方式,并将院庭长直接编入相应的审判庭室承办案件。但即便如此,昆区法院的发改率一直以来都是弱势指标,并没有得到明显的改善。

小结:在昆区法院的实践中,建章立制的思路较为明确,也通过制度规范明确了院庭长的权力范围及监管流程,但对整体制度欠缺深入思考,信息化建设等配套手段相对滞后,未能实际建立起有效的监管平台和长效工作样态,仍处于摸索当中。

  三、现阶段包头地区院庭长监督指导重大案件存在的问题

   (一)审判管理趋于弱化

自司法改革开展以来,以昆区法院为例,院庭长几乎全部成为员额法官,直接承办案件,实现了85%以上的司法资源集中到审执一线中。随着司法责任制的实施,院庭长也不再对文书进行签发审批以便使“让审理者裁判、让裁判者负责”。目前来看,放权已经得到了落实,但控权明显不足。院庭长是普通的员额法官,又肩负行政职务,不能突破审判的亲历性,又要行使审判管理权,包括对个案进行指导。院庭长不免担心主动行使审判管理权会被解读为干涉法官依法独立审判,即便昆区法院对院庭长行使审判管理权的具体情形作出了规定,但落实过程中院庭长难免畏首畏尾。院庭长一边要作为监督指导重大案件工作机制的推行者,一边又要不可避免的受到质疑,不敢管、不愿管的心理较为普遍。且取消文书签发后,具有权威意义的新型审判管理模式并未完全建立,院庭长职务身份弱化,办案时其身份与普通员额法官无异,其意见也未必能够对员额法官处理个案产生实际影响或起到控权的作用。这一点在调研过程中,从其他基层法院担任院庭长职务的受访者处也普遍得到印证,少量一线员额法官也表露出害怕案件受到干扰的担忧。

   (二)审判管理跨度较大

    在内设机构改革的背景下,科层式的管理方式逐渐被扁平化管理模式取代,从本质讲,更符合司法规律及知识密集型群体的特征。但机构整合后,各部门人数较多,管理跨度较大,管理效率不可避免的受到了影响。以昆区法院主要业务庭室为例,立案庭员额法官7人,法官助理及书记员15人;民一庭、民二庭员额法官各12人,法官助理及书记员各14人;执行局员额法官7人,法官助理及书记员42人。实际工作中,庭长作为环节干部,审判管理活动中起到上传下达的纽带作用,但承担的办案数量与其他员额法官相差无几,否则将会被质疑挂名办案。面对庞大的庭室、激增的案件量和繁琐的行政事务性工作,庭长与其他员额法官一样天天埋头于审判台上,一周之内见面时间寥寥无几,且对案情疑难复杂程度的具体把握各有不同,员额法官也未必主动向庭长汇报,信息传递缓慢,管理失控的现象客观存在。院长及分管院长则要面临更为庞大的管理对象,现有条件下无法完全掌握所有案件的具体运行情况,更无法科学准确区别究竟何为疑难复杂案件。

   (三)审判管理运行虚化

    在审判权运行方面,从中央层面直至各基层院都出台了相应的实施办法。昆区法院也在前述《审判执行监督管理实施办法》中对需要院庭长进行监管的事项及运行方式进行了明确。但实际运行效果与预想的仍存在差距。合议庭、专业法官联席会、审委会之间的功能存在交叉,且主要以个案研讨为主,相互之间的关系及层次并未完全理清。而且部分法院、庭室由于规模较小,并未建立专业法官联系会议。随机分案后,院庭长对于系列案、疑难复杂案件、信访案件等整体把握缺乏有效的信息提炼手段,存在信息不对称的状况,审判管理难免滞后。专业法官联席会及审委会的召开成本较高,需要协调许多法官的办案时间,且主要讨论方式依赖于承办人员的汇报。汇报中难免融入个人的理解及认知,而且实践中承担审判责任的主要还是承办人及合议庭,在此条件下,因事不关己,泛泛而谈甚至避而不谈的情况甚多,讨论的效果自然会打折扣。且对个案讨论后极少进行进一步的总结提炼,类案指导意义不显。审判管理部门与审判一线脱节,新型审判权及审判监督权各种创新方式较多停留在宣传层面,尚未建立能够落到实处,实实在在推进审判质效的工作机制,审判管理存在运行虚化的风险。

    四、现阶段包头地区院庭长监督指导重大案件存在问题的原因分析

    (一)司法规律认识不清晰

   从司法规律的角度来看,司法权本质是一种判断权,其基本特征为判断性、亲历性、独立性。其与行政权强调对权力自上而下直接控制具有本质上的差别。因此之前采用的文书签发制度实际是简单套用行政管理手段去组织司法行为,自然是违背司法规律的。从管理学的视角来看,管理是指一定组织中的管理者,通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调他人活动,使组织共同完成既定目标的活动过程。可以说,但凡组织需要运行,就离不开管理。因此司法权本身并不排斥管理,只是与行政管理手段不兼容而已。内设机构改革后,组织架构设计趋于扁平化,效率相对于科层式结构必然降低,因此对组织管理能力提出了更高的要求而非排斥。除个案裁判层面的技术处理外,疑难复杂案件还需要考虑社会影响、政治影响,往往需要与其他部门进行联系,协调处理裁判以外的其他事项,还需要兼顾全院整体案件运行质效以回应社会期待。在此情况下,审判管理不但不应削弱,反而应当加强,这与司法规律并不矛盾。探究的焦点问题仅在于如何使管理方式与司法规律相匹配。

    (二)案件信息识别不充分

    对于疑难复杂案件,如何识别其潜在风险是审判管理需要关注的重点事项。然而目前法院系统配备的办案系统等信息化条件尚不足以满足工作需求,对于影响案件难易程度的相关因子未能进行科学性的研讨与区分,且案件审理过程中不可控因素较多。随机分案的普遍适用,又加剧了案件难易程度与法官办案能力不匹配的现实矛盾。对案件难易程度的区分仍主要依赖于承办法官的自行判断,院庭长是否通过行使审判管理权介入个案处理也依赖于承办法官的主动汇报。在信息不对称的前提下,现行审判管理模式容易架空。

    (三)审判管理思路受局限

    司法工作与医疗工作有许多相通之处,均为知识密集型组织,且在处置具体案件或病案时主办人均在一定范围内具有自由处置的权利。这主要是基于案情或病案的复杂性、多变性和不确定性。论医院对于医疗精准性的诉求有多高,都不可避免存在误诊的可能性,根据《自然》杂志研究披露,全球初诊的误诊率可能高达70%,且现阶段无法通过有效的手段使其明显降低。但这并不妨害医疗行业存在了几千年的历史,也并未使医疗行业的规范化水平逐年减退。且即便医疗中存在误诊风险,医疗行业也只是在通过规范医疗行为、疑难病案会诊等方式降低风险,并未普遍采用主任医师或者医院院长对具体病例把关的方式提高医疗水平。在追求质量与效率、知识性与经验性并重的前提下,一味的追求模板化、唯一性、绝对正确的裁判结果本身就不符合事物发展的客观规律。当然这并不意味着没有必要降低误判风险,而是强调应当客观理性认识风险存在的必然性,然后设置容错机制和纠错机制予以补救即可。明确此前提后,审判管理的发展思路实际没有必要过多纠缠于微观层面个案的绝对正义,而是应该重点从程序规范化的角度考虑对审判活动进行宏观及中观的约束即可,以便保证绝大多数的案件在轨道内运行。而目前审判管理的思路行政化痕迹依然明显,仍未摆脱个案裁判层层把关、领导或组织最终拍板决定的窠臼,与员额法官自行签发裁判文书的现实已经脱节,导致效果并不理想。

    五、完善院庭长监督指导重大案件工作机制的路径设计

    (一)重新理清审判管理思路

    在审判管理过程中,应当从微观、中观、宏观三个层面区分责任主体及具体管理方式。从微观层面来看,为保证案件质量,应该对常见案件类型的难易程度影响因子进行基本提炼并进行区分。与此同时,根据法官的学历、执业年限、法官级别、行政职务对其能力也进行基本区分,组建不同级别的审判团队。相对简单的案件可以由初级级别的法官进行审理,疑难复杂案件则由高级别的法官或院庭长直接承办。相同难易程度的案件在相应级别审判团队中进行随机分案。如遇疑难复杂案件,承办人办案思路遇阻或合议庭无法达成一致意见,则由其主动向院庭长申请启动专业法官联席会议,并由院庭长甄别其启动该程序的必要性。即便召开也仅仅具备咨询性质,并不直接改变承办人及合议庭的意见。而专业法官联席会议的组成人员,则应从业务能力的角度进行必要的筛选,业务精英的职业尊荣感及职业敏感度均能够在较大程度上保证个案咨询具有有效性。而上述方式能够促进人案匹配,也可以避免行政化手段对独立判断权的干扰。同时也可考虑建立微信群等更加松散、便捷的讨论方式,便于法官对于临时性的细节问题进行咨询探讨,降低研讨成本。从中观层面来看,应当加强审判管理部门及院庭长对程序性事项的审判管理。如由对重大疑难敏感案件实行技术识别、过程检测,对扣审等效率性事项进行审批、决定对审判人员的回避、采取强制措施、签发司法令状、启动再审程序、对是否提交专业法官联席会、审委会进行审批、审判资源的配比调整、对司法公开等司法行政事务进行日常管理、对信访案件进行监控处理、与案涉其他部门进行协调对接等,以保证案件规范运行。从宏观层面看,要充分发挥审判委员会在总结审判规律、进行类案裁判指导、出台工作规范方面的作用,尽量避免个案研判,防止审判权异化。

 

     (二)全面落实司法责任制

   “让审理者裁判、让裁判者负责”是司法责任制的核心要义。如何考核工作质量、如何进行惩戒是审判管理落地时不可能回避的问题。尽管各地法院对于绩效考核指标的设定存在较大争议,但该争议实质是对案件质量评判因子设定是否科学的争议,而非否定案件质量评查制度本身。任何一个组织,为了达成共同目标就不可避免的要对行为进行约束与考评,保持人员组成的正常进退,否则目标终将落空。现有的结案数、结案率、扣审率、改发率、司法公开率、法定审限结案率等常用指标虽有弊端,但在现阶段仍具有合理性,不应轻易偏废。应将各种考核指标根据各审判团队承办案件的性质差异进行权重配比后对法官工作业绩进行测算与考评,并将结果运用于奖金方法、进职升级、惩戒退出等各方面,保证人力资源合理流动。与此同时,也应按照司法规律,对于法官认识差异、司法环境造成的负向指标进行合理抵消,保证法官敢于依法行使审判权,获取职业尊荣感,更加全心全意投入到审判工作中去。

   (三)不断优化数据分析系统

   由最高院牵头,进一步优化审判信息平台,实时收集、监管、分析个案数据,并自动生成分析报告,提示承办人及院庭长对系列案、疑难复杂案件、新类型案件、敏感案件等进行关注。对于上述案件建立审判管理台账,由院庭长对此类案件运行情况进行全程监控,及时处理信访、催督办、舆情应对、协调对接等工作。对于阶段性的案件质量评估、审判态势变化等问题,则由审管办等部门定期进行分析、研判,并合理调配审判自愿、出台相应的工作规范。

 

 

 语

    在司法改革不断深化、持续攻坚的背景下,如何科学行使审判管理权不仅仅关系到法院自身的正常运转,更关系到司法机关是否有能力担当得起维护社会公平正义的职责。内设机构调整后,对于司法管理能力提出了新的挑战,相关研究必须引入现代化管理理念,与司法改革整体方案以及社会转型期的深层次矛盾疏导作为一个整体进行考虑,以妥善化解社会矛盾为根本目标,标本兼治才能真正面对问题、解决问题,取得司法改革的最终胜利。

参考文献

《完善案件质量监督管理机制的思考》,田平利、尤青、袁辉根,《人民司法》2017年第13期应用。

《论内设机构改革背景下审判管理权的重塑》,丁晓雨、侯华北,《法律适用》,2018年第19期。

《加强和改善审判监督管理》,龙宗智、孙海龙,《现代法学》,2019年3月。

    


 
责任编辑:研究室
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