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完善评价指标体系——提高审判体系和审判能力现代化水平
作者:李常瑜  发布时间:2021-09-16 13:55:49 打印 字号: | |

党的十九届四中全会研究部署了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务,提出 “深化司法体制综合配套改革,完善审判制度……努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的具体要求。人民法院作为国家审判机关,肩负着“健全社会公平正义法治保障”的重要使命职责,全面推进审判体系和审判能力现代化,提高审判体系和审判能力现代化水平,为实现国家治理体系和治理能力现代化提供切实的司法保障。

       一、正确把握审判体系和审判能力现代化的内涵与辩证关系

    (一)审判体系和审判能力的内涵

一般层面来理解,审判体系多指纵向意义上的上下级法院之间的审判与监督关系,是从最高人民法院到基层人民法院四级法院之间的审判关系,但这种含义并不全面。审判体系还包括各级法院内部各个部门之间在审判制度、运行机制和物质保障等方面的横向关系。纵向上下级审判关系和横向各部门之间审判关系相互交织形成的立体网络关系综合起来构成较为全面的审判体系。

审判能力相较于审判体系更易理解,同时,内涵也更加丰富具体。审判能力指的是审判者审理案件适用法律法规、调处纠纷、依法惩治犯罪、维护社会公平正义等综合能力。其核心是审判者正确适用法律审理案件以及调解矛盾纠纷的能力,此外还需要一些辅助性的能力以适应现代化的审判实际需要,比如科技法庭运用、对案件的调查研究、审判资源的调度与协调等能力。从这种意义上讲,审判能力既是一种专业性的素质,同时也是一种综合性的能力。

(二)正确认识审判体系和审判能力现代化之间的辩证关系

审判体系现代化是从宏观层面上变革落后的审判体系模式,逐渐发展成为现代化审判体系的过程,从审判体系的价值定位、审判规章制度等理论层面的现代化,到后勤保障、物质配备、互联网的运用等可视化物质层面的现代化。审判能力现代化是审判者在审判活动中有意识地适应现代审判需要,能动性地提高自身现代化审判能力的过程。

二者之间是辩证统一的关系。一方面,审判体系现代化为审判能力现代化提供了制度层面的支持和物质层面的保障,换言之,审判体系现代化为审判能力现代化提供了外在的环境可能;另一方面,审判能力的提升可以反过来促进审判体系的进一步完善,为审判体系更好发挥效能提供推动力。二者之间相辅相成,又相互促进,但并不形成相互依存的关系,审判体系现代化可以促进审判能力现代化,却并不一定产生审判能力现代化。

二、现行审判体系和审判能力现代化绩效考评体系中存在的问题

在我国,法院绩效考评概念提出的比较晚,一直以来得不到足够的关注度,造成法院绩效管理与评估的手段相较于企业、政府缺乏科学性与合理性。从总体来看,我国法院的绩效考评体系不够完善,尚处于发展的初级阶段。各地法院为学习贯彻十九届四中全会精神,开始全面推进审判体系和审判能力现代化建设以来,将着力点全部放在智慧法院的建设、审判团队能力的提升等方面,而继续沿用老一套的绩效考评体系对审判体系与审判能力现代化水平进行评估,造成评估体系与实际被评估对象无法匹配,使评估的效果大打折扣。

(一)绩效评估主体不全面

目前,我国各地法院绩效考评主体主要是上级法院和各级法院自身,是一种法院系统内部自我的评估。比如每年上级法院会下发绩效考评办法对所辖下级法院进行绩效的评估;同时,各级法院自身每年会在上级法院考评办法的基础上,针对本院审判实际情况设计更为精细、具体的绩效考评办法。相比较而言,在西方国家中,法院的管理不仅仅依靠法院本身,而更多地引入了社会层面的参与,比如第三方评估以及社会公民的参与评估等,使法院的绩效评估不仅仅局限于法院内部。

(二)评价指标设计不够合理,缺乏针对性

一直以来,法院绩效考评的侧重点多放在民事案件调撤率、上诉率、法定审限审结率、发回重审率、实际执行率、信访率等具体的硬性指标上,指标设计较为落后,其中个别指标设计不够合理,比如民事调撤率作为一个硬性评价指标,极易造成审判法官之间为完成指标任务,违背当事人自愿的原则,人为拉高调撤率。这种指标的存在本身就是不合理的,并且同审判体系与审判能力现代化之间缺乏科学的联系,无法有针对性地对审判体系与审判能力现代化进行正确评价。

(三)评价手段存在过度追求量化的倾向,缺乏对于审判活动的综合性测评

早先,法院的绩效考评多为定性考评,以主观评价为主,为纠正这种现象,使绩效考评可以量化操作,各地法院纷纷设计各种量化指标,凡是能够量化的内容一律进行量化,有时甚至同时存在六七十项量化考核指标,一度造成量化指标的泛滥。随着全国司法体制改革的不断深入推进,各地法院一定程度上减少了考评的量化指标,但仍存在过度追求量化的倾向。而审判员的综合素质,比如个人政治修养、道德品格、文化学识、社会形象等无法具体量化的内容往往被直接忽视,这些综合素质在某种程度上直接影响法官的审判能力。缺乏对于审判主体综合素质的评价,对审判能力现代化水平的测评更是无从谈起。

(四)绩效考评对象范围不全面,对于后勤行政部门的考评相对欠缺

法院的绩效考评多侧重于审判业务庭室和审判人员,忽视为审判活动服务的后勤以及行政部门工作的考评。而且,各地法院在制定绩效考评制度时,普遍都会采取两套方法、两种制度,对于从事非审判业务的人员往往参照政府部门的考评办法进行考评,这就导致同一个法院内部不同工作部门之间无法形成横向比较,影响非审判岗位上的司法工作人员的工作积极性。

三、完善审判体系和审判能力现代化评价指标体系的思路与建议

尽管我国法院系统目前尚未建立完善的综合审判评价指标体系,更是缺乏针对审判体系和审判能力现代化程度与水平的评价指标,但是可以在法院原有绩效考评体系的基础上,从价值定位、指标选择、评价主体与对象、评价手段等等多个方面作进一步的完善,以实现能够对审判体系和审判能力现代化作出相对科学的评价。

(一)以科学评估和正面促进审判体系和审判能力现代化为评价指标体系确立的价值定位

法院系统全面推进审判体系和审判能力现代化,并构建相应的评价指标体系对此项改革进行评价,其定位并不是在于要将全国法院的改革工作进行按成绩排名以便加以奖惩,而是要从客观的角度对审判体系和审判能力现代化改革工作进行科学的测评,更好地了解法院审判的现代化水平是否可以适应当前社会实际需要,以切实维护社会公平正义,并且从评价的反馈结果中及时了解改革工作中存在的问题与需要改进的地方,相应采取适当的改进措施,提高法院审判体系和审判能力现代化水平,提高审判工作效率,提供更为优质的诉讼服务。从这种意义上讲,评价指标体系的完善既是对法院审判体系和审判能力现代化改革工作的测评,同时其本身也是改革工作中的一个必不可少的重要举措,其功能定位必须摆正,而不是作为一个对法院审判现代化改革工作成绩进行排名的工具。

(二)引入第三方机构评估和群众满意度评估,扩大评价主体范围

对法院审判体系和审判能力现代化程度的评价不应仅局限于法院系统内部测评,防止上级法院将评价指标作为对下级法院进行考核排名的依据。要真正做到对改革成果的客观公正评价必须扩大评价的主体范围,引入第三方机构评估和群众满意度调查。一方面,引入专业的第三方评估机构对法院审判体系和审判能力现代化改革工作进行客观公正的测评,避免法院系统内部因为本身作为改革主体无法客观评价自身工作而产生评价有失客观真实性的问题。具体做法可以由最高人民法院确定具有资质的第三方评估机构的选择范围,然后各高级法院根据本省市改革工作开展实际情况在选择名单范围内选定本省市的第三方评估机构,对包括自身在内的三级法院进行现代化建设评估工作,排除系统内部人为因素的干扰,以取得更加客观的真实的评价结果。另一方面,设计专门的群众调查问卷,针对法院审判体系和审判能力现代化改革工作进行群众满意度调查。由于法院的审判体系和审判能力现代化改革工作是学习响应党的十九届四中全会精神,全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分,其治理与服务的对象是最广大的人民群众,群众满意度调查可以最为直接体现审判体系和审判能力现代化改革工作的成效。对群众满意度调查的内容可以从总体上分为两个方面:一是对法院审判现代化改革举措,比如建设“智慧法院”,互联网技术的应用等具体措施进行满意度调查;二是对审判者审判能力进行群众满意度调查,比如法官网上办案的工作能力、工作态度以及审判效率等。对群众满意度进行调查,不仅可以保障群众的知情权,调动广大人民群众的参与热情,还可以畅通群众表达诉求、建言献策的渠道,更多地接收来自社会各界的声音,及时弥补改革工作中存在的问题和不足,提高群众的司法满意度。

(三)科学选定有效的评价指标,确保评价体系的针对性与准确性

要完善审判体系和审判能力现代化评价指标体系,必须将原有的绩效考评体系中无效的指标进行排除或者修正,并根据改革工作实际增加相应的评价指标内容。一是去除与审判体系和审判能力现代化无关的评价指标,比如上诉率、民事调撤率、审限内审结率等等指标,排除这些无关指标,从而使评价的结果更加准确;二是对于差异性不大的指标进行进一步细化,比如目前全国各地法院都在科技法庭的运用、电子签章的使用、裁判文书网上公开等方面均作了极为严格的规定,致使不同法院间此项指标测评数据不具有区分度,面对这种情况,可以将差异不大的评价指标进一步细化或者将原有的百分比扩大到千分比,直待评价指标可以直观体现出各地法院在审判现代化改革工作中存在的差异性时为止,确保指标的有效性;三是制定专门性评价指标,更有针对性地对法院审判体系和审判能力现代化工作进行评价,比如法院四级网站使用率、网上立案率、网上送达率、审判数据收集质量、法院外网信息更新率、现代化诉讼服务等,使评价指标指向更为明确,避免评价结果趋于泛化从而失去评价应有的价值。

(四)增加对审判辅助部分工作的评价,保证评价结果的全面性

法院审判体系和审判能力现代化的实现,不仅仅要依靠审判业务部门的工作,同时也离不开审判辅助部门的辅助与后勤保障,只针对审判部门进行评价,无法得到全面的评价结果,必须增加对审判辅助部门与人员的评价,才能确保审判体系和审判能力现代化工作推进的平衡和评价结果的全面性。从法院整体工作层面来讲,增加智慧审判与执行、现代化诉讼服务、四级法院网站的通联、审判信息对社会公众的及时公开等方面的评价,这些评价内容的本身就是法院审判现代化改革工作的重要举措;从审判辅助人员工作层面来讲,增加对其工作的评价,从审判辅助部门在审判数据的采集、上传、电子归档、法院互联网系统的维护等方面对法院智慧服务进行评价,确保对审判体系和审判能力现代化的评价具有全面性。

(五)量化评价与主观评价相结合,避免犯量化倾向

法院审判体系和审判能力现代化建设是一个系统性的工程,其建设的最终目的在于运用现代化技术提高法官办案的水平,以更好地满足群众诉讼需求,为国家治理体系和治理能力现代化提供法律保障。如此系统复杂的工程不能仅仅依靠一堆统计数据就可以解释和评价,还需要适当增加主观评价内容,综合考虑系统工程所涉及的各个主体的主观感受。比如可以借鉴上海浦东新区对智慧城市的评价,直接将主观评价指标单独作为一个评价类别,将所有的主观指标归结到一个领域进行专项调研评价。在对法院审判体系和审判能力现代化建设进行评价时,将可以用统计数据进行量化评价的指标归为一类,其他对于反映审判人员、司法辅助人员、行政人员、当事人等对于法院现代化建设的体验与感受的主观评价指标归为一类,形成以客观量化指标为主、主观指标为辅的综合评价体系,从而更好地反映不同群体对于法院现代化建设的满意程度,更为直观地展现法院现代化建设的成效。

(六)构建动态评价机制,充分运用评价反馈结果

由于各个省市,甚至一个省的不同城市之间存在经济技术发展水平的不同,造成法院之间现代化建设的起步水平与信息基础都有所差别,不能用静态的统一的评价指标进行评价,这样往往忽略了现代化技术基础薄弱地区法院的进步程度以及发展潜力,所以,在评价法院现代化建设时一方面要强调指标的动态化特征,指标评价的内容应随着现代化信息技术的不断发展而进行相应的调整和变化;另一方面,在评价周期的设计上,应考虑现代化建设的可持续发展性,建议以年为评价周期,避免每月、每季度评价,无法真实反映法院现代化建设的进程和水平,避免个别法院急于提高业绩,数据突击造假,影响评价的真实性、可靠性。

此外,应充分运用评价的反馈结果,对反馈中存在问题的指标项加大力度强化,对反馈较好的指标内容要注重维护与保持,建立配套的奖惩机制,将评价结果与评优评先挂钩,激励先进、约束后进,充分发挥评价指标体系的价值。

四、结语

审判体系和审判能力现代化建设是人民法院司法体制改革进一步向纵深发展的关键,是深入学习贯彻十九届四中全会精神,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,全国各地法院紧跟时代要求,多措并举,全力推进法院工作的现代化进程,取得了一定的成绩,但由于尚处于初级发展阶段,工作中难免存在各种困难与问题,亟需完善相关的指标评价体系,全面、科学、客观反映现代化建设水平与不足。但是,在实际操作过程中,各地法院普遍存在“重建设、轻评价”的问题,仍沿用原有的绩效考核评价机制,忽视对于审判体系和审判能力现代化建设评价体系的完善,致使评价指标存在设置不合理、范围不全面等问题。在借鉴法治政府和智慧法院等评价经验的基础上,本文从评价主体、评价对象、评价指标设定等六大方面提出完善建议,提高评价手段的科学性和评价结果的可靠性。相信,在党和中央的坚强领导下,最高人民法院的正确指导下,我国法院审判体系和审判能力现代化建设评价指标体系一定能迅速得到科学完善,以便于及时、客观总结和评价法院现代化建设的阶段性成果,提升审判体系和审判能力现代化建设水平。

 

 


 

参考文献:

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6、曹长香:《数据可比性视角的指标体系设计探讨——以依据指标体系评价的系列图书为例》,载《科技传播》,2015年第4期。

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