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民族地区环境资源保护体系建设
作者:邰若晗  发布时间:2021-09-17 14:13:13 打印 字号: | |

在现代工业文明和人类文明急速发展的背景下,因生存所需必要能源和资源稀缺等现象所导致的生态问题已成全球性爆发趋势,人类的生产生活方式发生了极大变化,对经济的可持续发展也提出的新要求。我国作为一个多民族国家,民族分布呈现出大杂居、小聚居的复杂格局,民族地区主要集中于东北、西北、西南等边疆地区。作为维护祖国边境安全稳定和自然生态屏障的重要区域,民族地区不仅是生态环境脆弱区,还是重要的生态功能区,更是经济相对贫困区。如何进行环境资源保护体系建设对民族地区经济社会发展意义重大。本文旨在通过思考环境资源保护的重要性与民族地区环境问题的特殊性,反思民族地区现有环境资源保护体系存在的弊端并尝试探索解决机制。                                 

一、民族地区环境资源保护的重要性

对生态环境的保护力度以及对自然资源的合理利用与我国少数民族地区的经济和社会发展水平休戚相关。自新中国成立至改革开放期间,我国部分少数民族地区仍存在着由于过度放牧、过度开垦、过度采伐等原因导致环境资源遭受严重破坏的现象。而且,受时下“发展才是硬道理”等主流观念影响,即使存在少数环境保护措施也很难在环境资源保护和经济发展之间实现平衡。更重要的是,民族地区大多地处西部腹地,与东部和中部地区相比经济发展水平较为落后,为了最快速的实现经济发展往往会以破坏环境资源为代价,而以不加克制的破坏生态环境所换取的经济成就,则会进一步加重民族地区的贫困程度,由此形成恶性循环。

以内蒙古科尔沁地区为例,由于缺乏先进的科学技术与精准的理论指导,科尔沁地区开始全面推进现代化建设以来,在如何处理经济发展与环境保护关系这一问题方面走的仍是“先发展后治理”的老路,通过大面积的将草原开垦为农田,提高粮食作物产量,并以此增加农民收入,使其摆脱贫困状态。与此同时,矿产资源的勘探和开采也逐渐成为影响科尔沁地区环境资源尤其是草原资源的重要因素之一,经济发展利益至上的理念和行政监察监管的缺位导致一些地区在勘探开采矿产资源时将草原保护置之脑后,割裂了环境权与发展权之间缺一不可、相辅相成的关系。

尽管,我们承认粗放式经济发展模式的确能在短时期内给民族地区带来巨大的经济效益,但对于实现长远且可持续的发展这一战略目标而言,这样粗放的经济发展模式却无异于饮鸠止渴。对草原的肆意破坏导致科尔沁地区荒漠化进程的加剧,使得科尔沁草原逐步演变为科尔沁沙地,随之而来的是大气污染严重、水污染加剧、野生生物数量减少、多样性降低,农业与畜牧业发展均受到负面影响,更使得祖国北部生态安全遭遇严重威胁。所以,建设符合民族地区现实情况的环境资源保护体系,对实现民族地区可持续发展、改善少数民族生存条件具有重要意义。

二、民族文化对环境资源保护的影响

由于各民族生存环境的不同,在如何正确处理人与自然的关系这一问题上也有不同的思想和见解,由此形成了不同的民族生态文化,这些文化思想体现在包括日常习惯、文学艺术等在内的影响少数民族生产生活的多个领域,所以与非民族地区实施环境资源保护的理念与政策相比,对民族地区的环境资源保护一定要尊重其在历史和现实上的特殊性。

以内蒙古自治区的主体少数民族蒙古族为例,蒙古族的生态文化是蒙古族先民出于尊重草原、适应草原的心理活动,在日常生活中根据本民族生存发展需要而创造并传承至今的文化形态。面对科尔沁地区环境资源保护日趋严峻的形势,如何探索出一条“生态优先、绿色发展”的高质量发展新路子,改变科尔沁沙地荒漠化的现状,使民族经济发展与环境资源保护同步进行,蒙古族先民生态理念与生活方式能带给我们很多启示。

在蒙古族的生态理念中,崇尚万物有灵,强调敬畏自然。对于蒙古族先民来说,栖水而居、逐草而牧就是他们的日常生活,以原始狩猎、游牧活动为主的生产模式往往会使其认识和改造自然的能力较为低下,在一些自然现象无法得到科学解读的情况下,对大自然的迷惑和畏惧心理就会与日俱增。在这样的背景下,“万物有灵”、“敬畏自然”逐渐成为蒙古族人民的一种普世价值观,这也使得善待自然、爱护生命成为蒙古族人民内心的一种生态观念与生态道德。

不仅如此,蒙古族先民游牧型的生产生活方式,最大的特征之一就是流动性。牧民会根据不同的季节、不同的地理环境以及不同牲畜的种类与习性来决定放牧的时间和地点,这不仅是对草原极度尊重,而且是尽最大可能适应自然环境的体现。这样的放牧方式能使民族地区的草原、水源等生态资源尽可能的实现自我修复,从而维护环境资源的稳定。

将人类自身视为自然的一部分,怀着一种崇敬和仰慕的心情对待大自然,蒙古族始终坚信积极保护生态环境,就会得到大自然慷慨的回馈;而肆意的对环境资源进行破坏,则必将会遭受大自然的惩罚。在这种生态观的影响下,如何对待赖以生存的环境资源,蒙古族先民的态度是积极适应、适度利用、合理改造,这极大地保护了草原生态。

对蒙古族的生态文化进行思考并加以利用,能够使我们在构建民族地区环境资源保护体系时充分考虑并尊重蒙古族传统,挖掘出建设生态社会所需要的生态文化资源,使民族地区环境资源保护更加科学合理有效地进行。

三、民族地区环境资源保护体系构建历程

    1.1949年——1978年

自新中国成立至改革开放前,是我国民族地区的环境资源保护制度从无到有、缓慢发展的时期。如前文所述,建国之初,国家四海困穷、百废待兴,许多地区甚至无法很好地解决百姓的温饱和生存问题,尤其是在经济发展相对落后的民族地区,所面临的这一挑战更是严重。在这一时期为快速摆脱贫困状态,保障人民群众基本的物质生存需求,我们所秉承的生态建设理念是坚持一切以经济建设为中心,提倡人们要敢于向自然挑战,充分发挥主观能动性,通过最大限度的利用和改造自然环境来发展经济,鼓励广大人民群众去“征服自然”。

用这样的理念去指导实践的直接结果就是在发展经济的过程中必将给环境资源造成一定程度的污染和破坏。但在这一时期,国家层面的环境资源保护意识开始觉醒,尤其是由于民族地区生态灾害的频发,严重影响了人民群众生命财产安全,无疑给各民族地区的政府部门敲响了警钟。各民族地区政府部门开始要求本地区在追求经济发展的同时要兼顾环境保护,但由于没有出台具有针对性且成体系的环境保护政策,环境资源保护成效甚微。

2.1978年——2000年

改革开放后,民族地区的经济状况得以好转,而逐年恶化的生态环境也使民族地方政府及民众意识到在高速发展的经济背后,生态环境正承受着沉重的压力,转变经济发展方式,把环境资源保护置于政府和社会工作的重要位置,成为实现经济可持续发展的必然选择。

在这一时期,内蒙古自治区响应国家号召,为加强地区环境资源保护,相继出台了《内蒙古自治区环境保护条例(试行)》、《内蒙古自然保护纲要》、《内蒙古草地类自然保护区规划》等一系列与环境资源保护相关的政策法规。在保证经济建设不受影响的前提下,强调对民族地区生态环境的治理与修复,减缓了环境恶化的速度,但由于环境资源保护措施不成体系,加之人民群众尚未完全树立环境资源保护意识,民族地区的生态环境状况并没有从根本上好转。

3.2000年——十八大召开

国家在制定西部大开发战略时就已充分考虑了西部地区的特殊条件,西部地区不仅是我国的经济相对落后区,开发战略所及如内蒙古自治区、贵州省、广西壮族自治区等省份也是我国的少数民族聚居区。这要求我们在强调经济效益的基础上,高度注重民族地区的社会效益和生态效益。特别是要加强生态建设和环境保护,把对自然资源的合理开发利用和节约保护放在突出位置,为西部甚至全国地区打造生态安全屏障。也就是在这一时期,我国开始在全国多个地区推进退耕还林、退牧还草等环境保护措施。

各民族地区具有符合本地区区域特色的环境保护制度也相继出台。内蒙古自治区着手修订了《内蒙古自治区草原管理条例》,并先后制定和颁布了《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》、《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理法( 2009年) 》等规章制度,为本地区环境资源保护体系的构建进一步添砖加瓦。

4.十八大召开——至今

十八大召开后,我国提出“经济发展是为了民生,生态环境保护也是为了民生”的新观念。各民族地区也跟随党中央统一领导,通过指导企业转变生产方式,淘汰落后产能,来实现产业结构的优化升级。在全国实行最严格的环保督察制度和问责制度的大背景下,各民族地区也相继建立了具有地区和民族特色的生态补偿机制,为环境资源的可持续发展夯实了根基。

十八大以来,内蒙古自治区重大生态修复工程资金投入力度逐年加强,并通过建立领导干部自然资源资产离任审计制度、生态环境损害责任终身追究制度等方式,对在工作中涉及环境资源污染与破坏的干部进行严肃问责,进一步加大环境资源监察力度,争取对环境资源问题的发生进行事前防范。民族地区环境资源保护体系已经基本建立并初见成效。

建国 70 年来,我国各民族地区结合本地区实际,所建立的符合本地区的自然地理条件与生态环境现状的环境资源保护体系,不仅内容逐渐完善,范围也实现了由点到面的拓展。从总体情况看,当下的环境资源保护体系已涵盖了土地、河流、草原,森林和生物多样性等的范围,为民族地区经济社会发展撑起了保护伞。

四、环境资源保护体系现存问题

1.环境公益诉讼尚不完善,环境资源保护政策趋同

尽管在《中华人民共和国环境保护法》等全国性的法律法规中,规定了对“破坏生态、污染环境、损害社会公共利益”的行为可提起公益诉讼,但是对与此密切相关的“破坏自然资源”的行为,并没有明确做出可提起公益诉讼的规定,这所导致的负面影响在自然资源丰富但经济发展水平落后、群众生态环境保护意识较差的民族地区更加严重。而在对环境资源问题提起公益诉讼后,由于各民族地区缺乏统一规定,司法环节中的“执法难”和“协调难”等问题,更困扰着民族地区的各级法院。

不仅如此,不同民族地区因为其自然历史条件、经济发展水平上所存在的差异,衍生出不同的生态资源保护模式,这是因地制宜的表现。但在同一个民族地区的不同区域之间,无论是地方立法还是行政规章,却存在着条款上彼此“照抄照搬”的情况,表现出民族地区生态资源保护立法针对性的不足。

2.责任主体过多,权责范围交叉

民族地区环境执法工作涉及环保、水利和林业等诸多执法部门,由于缺乏稳定的执法主体,加之各个部门之间结构重叠、权责不明,难以形成有效地环境执法合力。

环境资源保护的综合治理部门和环境监察部门之间,往往缺乏相互配合和共同协作,没有建立起行之有效的联动执法机制,要么各自为政、要么遇事相互推诿,不仅造成了行政资源的浪费,也导致了环境资源监察执法工作的无效展开。

3.公众参与积极性不高,能力不足

从制度规定来看,我国相关环境立法关于公众参与的规定一般是在已经造成环境污染和生态资源破坏之后所发生的事后参与,这种参与模式的后果是环境资源问题已成既定事实,在没有事前防治的基础上,引入公众参与亦难以挽回已经造成的损害,所以成效并不明显。

从社会背景来看,在我国大部分民族地区,受经济发展水平和受教育程度的制约,公众主动参与生态资源保护的意识较弱,且由于不具备相关的生态资源保护知识,加之没有明确的公众参与奖励激励机制,更导致了民众主动参与度不足。

五、完善民族地区环境资源保护体系建设

事实证明,如果我们在构建环境资源保护体系时仅将环境资源保护的价值集中于道德领域,将很难引起社会公众的重视并使其产生共鸣,原因在于脱离了利益关系的说教与要求通常会被人们看作是旁观者不负责任的高谈阔论。由此推论,我国环境资源问题所产生的根本原因在于利益失衡。

如何赶上全国经济发展的大部队,实现从“吃饱”到“吃好”的转变,是饱受经济发展落后之苦的民族地区民众更为关注的问题。在这样的心理背景下,其对环境资源进行保护的优先级显然低于寻求经济快速发展。所以,在我们开始探索完善民族地区环境资源保护体系建设的方式时,必须超出道德规制的层面,将环境资源保护列为一种社会规则,使社会公众普遍认识到环境资源保护与我们的生活息息相关。当环境资源保护由一种生态道德演变为社会规则,进而成为人们的内心遵循,就更有可能获得社会公众的普遍信仰与认同。

1.创新生态补偿机制,推动生态补偿金来源多元化

生态补偿是一种能产生“经济效益、社会效益、生态效益”整合效果的生态资源管理模式,生态补偿制度实施的效果,与补偿标准、范围、资金投入数额与投入力度息息相关。

以内蒙古自治区为例,在草原生态环境保护工程中实行退牧、禁牧、休牧、划区轮牧等措施,一方面使得生态环境得以恢复,同时提升了牧民的生态环境保护意识,另一方面也使内蒙古的畜牧业生产结构得以调整。但在实行这一政策的过程中,不可避免的将导致内蒙古牧区民众生产和生活成本增加,故实行生态补偿机制,对利益受损的群体给予补偿,不仅能提高牧民配合国家政策的积极性,也最大程度的保证了民族地区居民的生活质量。

目前我国民族地区生态补偿制度的资金来源主要是财政拨款,为实现生态补偿制度可持续的实施,应在加大财政扶持力度的基础上,探索多元化的融资渠道。2018年《中华人民共和国环境保护税法》的施行,明确环境税的收取不能以增加收入为出发点,而是通过让污染者付费提升其珍惜环境资源的意识。环境税收如若利用得当,将为民族地区环境资源保护提供源源不断的资金支持。在此基础上,也可以尝试通过向工矿企业、旅游公司等以生态环境为经营基础的单位征收生态保证金、设立环境保护专项基金等方式扩大资金来源渠道,保证生态补偿金的足额供给。

2.完善环境资源保护目标考核,落实主体责任

尽管目前民族地区的经济发展模式依然不能摆脱对环境资源的依赖,但民族地方政府依然不能为了完成一时的经济考核目标,而失去可持续发展赖以生存的环境资源。同时,国家也应当针对各民族地区的不同情况,在有机整合民族地方利益与国家整体利益的前提下去定考核标准,避免部分民族地区政府为谋求自身利益最大化而破坏环境资源的行为。

3.引入司法力量,全面构建环境资源保护体系

近年来,随着民族地区环境资源类事件的频发和社会公众法律意识的觉醒,环境资源类案件数量在各民族地区法院成爆发性增长。此类案件的特殊性在于其不仅会给当事人造成人身、财产损害,也会造成环境资源的破坏,这就使得以人身权和财产权保护为核心的传统司法救济模式难以实现全面而有效的救济。不仅如此,传统意义上司法审判工作的目的在于定分止争,更注重解决实际问题,但对于对环境资源依赖性极高的民族地区来说,通过环境资源案件审判实现警示和教育作用,提升公众长远保护环境的意识更为重要,所以探索出一条专门化的司法审执道路,对全面构建环境资源保护体系来说势在必行。

对内蒙古自治区而言,在司法审判实践中所涉环境资源案件主要是有关草原、森林、湿地、煤炭、有色金属、野生动植物等自然资源的纠纷,由于人民生产生活对这些资源的极度依赖,案件的走向无疑对民众长远利益十分重要。所以在民众把案件起诉至法院后,往往对司法活动抱有极大的期待,如果处理不当,不仅不利于人民利益的维护,更有可能引发非法闹访、缠访等问题,对社会稳定发展无益。所以在民族地区法院设立环境资源审判庭,配备双语法官,将有关环境资源的民商事、刑事、行政案件均归口于一个审判庭审理,不仅能提高审判的专业性,也能针对不同的环境资源问题综合民刑行三类不同的法律规范来寻求最优解。

4.尊重并发扬民族优良习惯,强化环境资源保护针对性

长期以来,少数民族地区在对待环境资源时所形成的习惯,也是民族地区环境资源体系的重要组成部分。以蒙古族为例,除了放牧之外,狩猎也是蒙古族人传统的生活方式,在蒙古族的民族习惯中就有诸多关于动物保护的内容。例如,打大放小、打公放母、只在冬季围猎、设置禁猎区等等,这些约定俗成的规定十分注重动物的生长周期和规律,对蒙古族聚居地区的动物资源保护和繁衍起到了重要作用

在民族地区环境资源保护中强调民族习惯,能更好的发挥少数民族群众的主体性作用,在这些习惯已经内化为民族生活方式和文化构成的前提下,相比于国家强制性法律而言,其更能得到民众的理解认同和自觉遵守,从侧面来说也弥补了国家环境立法的不足,更好地维护民族地区环境资源保护向好发展。

5.发挥宣传教育作用,提升少数民族环境意识

环境意识指人民群众对待环境资源的态度,民众环境意识的觉醒是公众参与环境资源保护的前提,当人民能够逐步意识到建设生态文明、保护环境资源与每个公民自身的现实利益及长远利益息息相关时,环境资源保护体系才能真正发挥实效。

鉴于民族地区教育水平较低,环境科学知识的匮乏则会导致民族地区的环境资源被消极对待。应针对不同民族地区的发展水平、结合相应的风俗习惯及文化传统开展环境教育活动,在社会公众中树立良好环境价值观,使得社会公众在环境资源保护中主动应对、积极作为,为民族地区环境资源保护体系建设贡献力量。

    

 

 

 


 
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